重庆市万州区人民政府

行政复议决定书

万州府复〔2020〕64号

申 请 人：陈某。

被申请人：重庆市万州区规划和自然资源局。

申请人陈某对被申请人重庆市万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》不服，于2020年11月25日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，依法延期30日作出复议决定。本案现已审理终结。

申请人请求：请求撤销被申请人作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

申请人称：2012年整修万州区至X的公路时，因重载工程车辆和其他过往车辆较多，且地处长下坡路段，急需一便民加水站。同年2月，原万州区公路局指定申请人在此路段新建一便民加水服务站，其占地的范围均属于原公路局规划的范围内。申请人按照原公路局的要求，搭建X平方米彩钢棚作维修之用，X平方米作管理房，X平方米的加水洗车坝工程，完工后原万州区公路局给申请人树立定点加水牌2个。2012年5月18日，申请人向万州区X镇国土所提出申请要求办理相关手续，X镇政府及国土部门均无口头的书面的，更无行为上的任何阻止和干涉。该工程于2012年9月完工，同年10月正式加水营业至今。申请人认为，一是通过现场可以查看，申请人占用的属回填地，不是基本农田（公路的外边有10余米高石头砌的堡坎可以佐证），内属荒山水沟和滑坡，全属土石填方，完全没有任何单位进行肥土移植或复耕处理，无耕种条件，不属于农用土地；二是申请人是通过原公路局批准指定开办的加水点，由管理职能部门、公路综合执法队规划，工作队有关人员现场规范、指挥、监督下完工建成，不是申请人擅自修建的；三是被申请人事实认定错误，申请人开工实施至完工到正式加水营业，在2012年5月经时任村组同意，但至处罚前有关部门既没有审批意见和拒批意见，也没有阻止申请人修建的行为，造成现在的局面完全是有关职能部门渎职，是懒政惰政的不作为。如果因拆除给申请人造成的损失，应当予以赔偿。并且根据《中华人民共和国行政处罚法》第29条的规定，从时间上看，已超过2年的时效规定，被申请人适用法律错误。综上，被申请人作出的具体行政行为违法，请求依法撤销。

被申请人称：一是作出处罚决定的主要事实。2012年，申请人未经批准擅自占用万州区X镇X村X组集体土地修建货车加水等生产生活用房和设施，2013年1月建成。该处建设总占地X平方米，包括1栋2层砖混结构房屋占地X平方米、1个彩钢棚占地X平方米、1栋1层砖混结构房屋占地X平方米和水泥地坝X平方米，所占土地不符合土地利用总体规划（位于基本农田保护区内面积X平方米），占用农用地X平方米。申请人的建设行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）《基本农田保护条例》相关规定，构成了违法占地和破坏农用地的事实，被申请人依据法律规定作出案涉《行政处罚决定书》。二是申请人违法行为事实清楚。申请人占用X村X组集体土地进行建设未办理用地审批手续，且主要占用农用地。基本农田保护区是指依据土地利用总体规划和依照法定程序划定的用于农作物种植的特定土地保护区域。经查实，该建设占用农用地X平方米，其中X平方米位于基本农田保护区内，申请人主张其占用土地属于回填地而不是基本农田的主张不成立。申请人主张该处建设占地属原公路局批准指定并已申请X国土所批准的主张，一方面因原公路局未向申请人出具批准文件，另一方面因申请人至今未取得该处土地的建设用地使用权，其提出的主张无法说明其用地行为的合法性。三是行政处罚适用法律正确，程序合法，且没有超过追诉时效。对申请人违法占地和破坏农用地的行为，被申请人按照行政执法程序要求，依法进行检查并收集了相关证据，依法送达了文书，处罚程序合法，处罚合法适当。关于行政处罚追诉时效问题，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚……违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，申请人的违法状态一直持续，不符合不予行政处罚的规定。此外，关于案涉行政处罚适用2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》的主要原因一是申请人于2012年擅自占地建设房屋的行为发生在2019年修正的《中华人民共和国土地管理法》施行以前，故适用旧法作出上述行政处罚；二是作出罚款的裁量基准规定为2014年修正的《中华人民共和国土地管理法实施条例》，该实施条例根据旧法修正并现行有效，故适用旧法优于新法。

经审理查明：被申请人巡查发现关于申请人疑似非法占地的线索，并于2020年4月14日对案涉违法地点的房屋制作了《现场勘测图》，显示“占地面积X平方米（X亩），其中砖房1占地面积X平方米，砖房2占地面积X平方米，棚房占地面积X平方米，硬化坝子1占地面积X平方米，硬化坝子2占地面积X平方米”。2020年4月被申请人制作的《X镇陈某房屋与土地利用总体规划套合图》显示申请人修建房屋占用基本农田面积X亩（X平方米）；被申请人制作的《X镇陈某房屋与土地利用现状套合图》显示申请人修建房屋占用耕地面积X亩（566.6平方米），占用林地面积X亩（X平方米）；被申请人制作的《X镇陈某房屋与建设用地管制区套合图》显示申请人房屋所在土地为限制建设区，占用土地X亩。2020年5月28日，被申请人对案涉违法地点的建筑拍摄了《现场照片》。同日，被申请人对申请人制作了《询问笔录》，申请人陈述其在万州区X镇X村X组占用集体土地修建房屋和洗车加水硬化坝，土地来源为租用X某的土地；房屋和硬化坝是2012年2月（2011年X路大整治后）开始修的，2013年1月修完的；申请人对测绘公司勘测的X平方米占地面积无异议；申请人修建房屋和硬化坝没有办理建设用地手续。2020年6月1日，被申请人制作了《违法案件调查报告》。2020年8月14日，被申请人作出万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》和万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》并予以送达。2020年8月26日，申请人向被申请人提交《听证申请书》；同日，被申请人制作了万州规资听通字〔2020〕X号《听证通知书》。2020年9月11日，被申请人举行了听证会。2020年9月23日，被申请人作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》并予以送达，其《行政处罚决定书》认定申请人未经批准擅自占用万州区X镇X村X组集体土地修建货车加水等生产生活用房屋和设施，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，构成了违法占地和破坏农用地的事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》第八条第四项、第五项的规定，决定责令申请人退还非法占用的万州区X镇X村X组X平方米集体土地，限15日内拆除在非法占用的土地上修建的X平方米2层砖混结构房屋1栋、X平方米1层砖混结构房屋1栋、X平方米彩钢棚1个和X平方米水泥地坝，恢复土地原状，并处申请人在万州区X镇X村X组非法占用X平方米基本农田罚款人民币X元（按25元/平方米计算），占用X平方米其他集体土地罚款人民币X元（按20元/平方米计算）。合计罚款人民币X元。

另查明，2012年2月1日，申请人分别与S某、X某签订《土地租赁合同》，约定将万州区X镇X村X组公路边土地出租给申请人用于加水站和农业开发，土地租期为十五年，从2012年2月1日至2027年12月31日止。

上述事实有下列证据证明：1.《现场勘测图》及附件；2.《X镇陈某房屋与土地利用总体规划套合图》；3.《X镇陈某房屋与土地利用现状套合图》；4.《X镇陈某房屋与建设用地管制区套合图》 ；5.《现场照片》 ；6.《询问笔录》；7.《违法案件调查报告》；8.万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》；9.万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》；10.《听证申请书》；11.万州规资听通字〔2020〕X号《听证通知书》；12.万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》及送达回证；13.《土地租赁合同》3份。

本机关认为：因本案申请人占地行为发生在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）施行之前，被申请人作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》的时间在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）施行之后，故本案涉及新、旧《中华人民共和国土地管理法》适用衔接问题，本机关参照适用“实体从旧、程序从新、更有利于保护申请人”的原则，原则上按旧法处理，但如果按照新法更有利于申请人的，按照新法处理。结合本案证据，足以证明申请人未经批准擅自占用万州区X镇X村X组集体土地修建货车加水等生产生活用房屋和设施的违法事实。被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”、第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”和《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”之规定，认定申请人违法占地和破坏农用地并无不当。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”、《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”之规定，作出责令申请人退还非法占用的万州区X镇X村X组X平方米集体土地，限15日内拆除在非法占用的土地上修建的X平方米2层砖混结构房屋1栋、X平方米1层砖混结构房屋1栋、X平方米彩钢棚1个和X平方米水泥地坝，恢复土地原状，并处申请人在万州区X镇X村X组非法占用X平方米基本农田罚款人民币X元（按25元/平方米计算），占用X平方米其他集体土地罚款人民币X元（按20元/平方米计算），合计罚款人民币X元的行政处罚适当。此外，关于申请人主张案涉行政处罚已超过2年的时效规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“……违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”之规定，因申请人的违法占地行为至行政处罚时仍处于存续状态，故申请人的上述理由不能成立。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

如不服本决定，申请人可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市万州区人民政府    

                  2021年2月19日