重庆市万州区人民政府

行政复议决定书

万州府复〔2020〕17号

申 请 人：重庆市万州区Y农业开发有限公司。

被申请人：重庆市万州区规划和自然资源局。

申请人重庆市万州区Y农业开发有限公司（以下简称“Y公司”）对被申请人重庆市万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》不服，于2020年7月2日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，依法延期30日作出复议决定。本案现已审理终结。

申请人请求：请求撤销被申请人作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

申请人称：一是处罚决定书认定的基本事实错误。申请人的香橙项目，如不配套建设冻库及出入库的基本设施，使采摘的果品及时入库，则整个项目无法正常经营。为此，申请人在2016年选择了靠近公路的边坡地带建成了项目所需的冻库及出入库的基本设施（一个钢结构棚，将库前地面进行硬化，便于鲜果的出入库）。万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》认定申请人是在2017年5月擅自在万州区X组处集体土地上修建冻库及搭建钢结构棚和硬化地坝，属认定基本事实错误。二是基本农田的划定行为不应有溯及力。申请人为香橙项目建设配套设施时占用的边坡地带，在建设时并未被划入基本农田保护区，故申请人在为香橙项目建设所需配套设施时，并未被划入基本农田保护区，并不是在基本农田保护区内进行建设，且申请人所建配套设施占地面积与申请人香橙项目的规模相匹配，未超占。在申请人完成建设一年多之后划定基本农田保护区时，依照划定时的土地现状，本就不应该将申请人已建成香橙项目配套设施所占用的地带划入，进而依据此后划定基本农田的行为处罚申请人在划定之前的行为。划定基本农田保护区的行为不应该有溯及力。综上所述，被申请人作出的行政处罚认定事实和适用法律均错误，请求复议机关依法予以撤销，维护申请人的合法权益。

被申请人称：本案处罚决定事实清楚，依据合法，处罚适当。我局作为万州区查处自然资源违法案件的行政主管部门，依法对Y公司破坏基本农田一案进行了调查处理。2015年4月，Y公司在X组、Y组流转土地种植黄桃、柑橘。2017年3月12日，Y公司租用X组村民X住房并将X废弃猪圈拆除后修建冻库用于水果保鲜，并将冻库外连接公路的土地硬化。经现场勘测，该冻库及水泥硬化地坝总占地X平方米，其中：钢结构棚1个占地X平方米，水泥硬化地坝占地X平方米。经核实，该宗地不符合土地利用总体规划，均为基本农田，土地利用现状均为耕地。根据被申请人委托代理人X的调查笔录，其自述修建冻库及水泥硬化地坝于2017年X月开始修建并建设完成。根据勘测图套合土地利用总体规划及现状数据库，该宗地为X镇X村X组集体土地。根据《自然资源部 农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》（自然资规〔2019〕4号）相关规定，申请人的冻库及地坝用地可认定为设施农业用地，但涉及占用基本农田，需补划基本农田，必须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。申请人在未经主管部门同意的情况下，擅自修建冻库及硬化地坝，其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成了破坏基本农田的事实。根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，我局于2020年4月13日向Y公司送达《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》，Y公司于2020年4月16日提出申辩，要求对地块内原有3.5米宽机耕道和1米宽塘边护坡延伸占用的土地面积从违法面积中予以扣减，经我局进一步核实，决定将其地块内3.5米宽机耕道和1米宽塘边护坡延伸占用的土地面积从违法面积中扣减，扣减后违法面积为X平方米。2020年4月30日，我局对Y公司作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》，并于2020年5月12日送达当事人。此外，申请人提出其生产配套设施占用的边坡地带在建设时并未划入基本农田保护区，且其配套设施占地面积与香橙项目规模匹配，也未超占。申请人未办理用地审批手续（设施农用地备案手续）擅自占用集体土地修建冻库及硬化地坝属未批先建违法占地行为。根据地块图幅与2014年版土地利用总体规划套合图、地块图幅与2018年版土地利用总体规划套合图，冻库及地坝所在地块在修建前已划定为基本农田，并不存在先建后划的情况。所谓“超占”实为“批少占多”，申请人未按照规定办理用地审批手续，未获得用地批准，属于“未批先建”，并不涉及超占问题。综上，我局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，处罚适当，请求复议机关维持。

经审理查明：被申请人于2019年6月26日接到关于申请人疑似非法占地的线索，并于同年11月19日对案涉违法地点的建筑情况拍摄了现场照片。2019年11月25日被申请人对申请人违法占地一案立案调查，《立案呈批表》“主要违法事实”一栏载明“经核查，2017年5月，重庆市万州区Y农业开发有限公司未经批准擅自在万州区X组集体土地上修建冻库”。同年11月26日，被申请人对案涉违法地点的建筑制作了《现场勘测笔录》，勘测地点载明“X组”，勘测情况载明“总占地面积X㎡,其中钢结构棚占地X㎡，水泥硬化地面占地X㎡”，申请人委托代理人X在笔录上予以签名捺印。当日，被申请人对申请人委托代理人X制作了《调查笔录》，其陈述申请人流转X组和Y组一共X亩土地，具体内容以合同为准；在流转土地上修建一个冷库，2017年5月开始修建并建设完成，用于黄花菜和水果的保鲜；除了冷库没有修其他的，外面的水泥坝是冷库一起硬化的，是连接公路的道路，冷库门前有时候会堆放一点东西；申请人修建冷库的地方原来是村民的猪圈，租用村民的房屋之后拆除了猪圈，在上面修建的冷库；申请人修建冷库没有办理手续，现在在办理设施农用地，但不是办的冻库；申请人修建冻库占用的土地不是基本农田，只是一般耕地，当时到村管所查看过，没有办手续是因为占的是村民的猪圈，以为改建不需要办手续。2020年4月9日，被申请人作出万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》和万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》并予以送达，申请人委托代理人X确认并签字。2020年4月15日，申请人向被申请人提交《行政处罚陈述申辩书》，申请人申辩其于2015年9月流转该地块时经X镇村管所查询，该违规地块属性为一般农用地属性，后期调规其不知情；该违规地块其中包含生产机耕道路X平方米（50米×3.5米）和鱼塘护坡延伸X平方米，共计X平方米支持生产所建设；申请人于2017年9月开发该项目时，获得了当地政府与农委的大力支持，该项目建成后拉动周边的经济发展，带动周边农户增收，解决了农村劳动力就地务工，望不再处罚。随后，被申请人重新对案涉违法建筑制作了《现场勘测图》，载明总占地面积X平方米，其中钢结构棚1个占地X平方米，水泥硬化地面2块共占地X平方米，扣减塘边1米和3.5米宽道路共计X平方米。2020年4月29日，被申请人作出《关于重庆市万州区Y农业开发有限公司行政处罚申辩的处理决定》，认为申请人提出的该地块在2015年土地利用总体规划中为非永久基本农田问题，专门套合了该地块与2014年版X镇土地利用总体规划，经核实，该地块确属永久基本农田；经X镇X村村委会证实，申请人提出的违法地块内原有3.5米宽机耕道和1米宽塘边护坡延伸属实，总面积为X平方米；申请人的项目得到X镇政府和X的支持，拉动经济发展，带动农户增收，解决农民就业等不能作为申请人违法理由。被申请人对申请人地块内原有3.5米宽机耕道和1米塘边护坡延伸分别占用的X平方米和X平方米土地面积从违法面积中予以扣减，扣减后违法占用土地面积为X平方米。2020年4月30日，被申请人作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》并予以送达，其《行政处罚决定书》认定申请人擅自在万州区X组集体土地上修建冻库及水泥硬化地坝，违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成了破坏基本农田的事实；根据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定责令申请人15日内拆除新建的X平方米钢结构棚1个、X平方米水泥硬化地面，恢复原种植条件，并处罚款人民币X元（按耕地开垦费的1倍即25元/平方米）。

另查明，2017年3月12日，申请人与X组村民签订《房屋出租协议》，约定将X组住房一套出租给申请人使用。2019年12月被申请人制作的《地块图幅与土地利用总体规划图》（2014年版）显示申请人修建冻库及水泥硬化地面所在土地为规划基本农田保护区。2020年7月29日（行政复议期间），被申请人作出《补正通知书》，将万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》中违法地址由“X组”补正为“Y组”，并向申请人进行送达。

上述事实有下列证据证明：1、《现场照片》；2、《现场勘测笔录》及附件；3、《调查笔录》；4、万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》及送达回证 ；5、万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》及送达回证 ；6、万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》及送达回证；7、《房屋出租协议》；8、《行政处罚陈述申辩书》；9、重庆市万州区Y农业开发有限公司《现场勘测图》（申辩扣除后）；10、《关于重庆市万州区Y农业开发有限公司行政处罚申辩的处理决定》；11、《地块图幅与土地利用总体规划图》（2014版）；12、《补正通知书》及送达回证。

本机关认为：结合本案《现场照片》《现场勘测笔录》《调查笔录》《地块图幅与土地利用总体规划图》等证据足以证明申请人未经审批占用基本农田修建冻库及硬化水泥地面的违法事实。被申请人依据《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”之规定，认定申请人破坏基本农田并无不当。被申请人根据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定，作出责令申请人15日内拆除新建的X平方米钢结构棚1个、X平方米水泥硬化地面，恢复原种植条件，并处罚款人民币X元（按耕地开垦费的1倍即25元/平方米）的行政处罚适当。此外，对于本案违法地点的认定问题，结合《房屋出租协议》，以及被申请人《补正通知书》，本机关认定案涉违法地点为“万州区Y组”。由于本案被申请人作出的行政处罚决定认定申请人实施破坏基本农田的事实清楚、证据充分，虽然被申请人对违法地点的认定有误，但已对违法地点的认定进行了补正，若仅以被申请人认定违法地点有误而撤销本案行政处罚决定、责令重新作出处理，将徒增申请人的程序负担。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

如不服本决定，申请人可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市万州区人民政府    

         2020年9月28日