重庆市万州区人民政府

行政复议决定书

万州府复〔2020〕15号

申 请 人：重庆X生态农业有限公司。

被申请人：重庆市万州区规划和自然资源局。

申请人重庆X生态农业有限公司对被申请人重庆市万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》不服，于2020年6月10日向本机关申请行政复议，本机关予以受理并进行了审理。因案情复杂，依法延期30日作出复议决定。本案现已审理终结。

申请人请求：请求撤销被申请人作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

申请人称：一是处罚决定书不符合事实。2016年10月6日，申请人与万州区X镇X村签订了农村土地承包流转合同，面积约30亩，后又陆续流转了万州区X镇土地28亩。上述土地在流转之前已经荒废，一片青山没有种植农业作物。为了响应政府关于土地流转政策，合理利用土地，让其产生价值的精神，在当地政府的支持下申请人承包了上述土地。此外，申请人还在万州区X镇流转土地约X亩，所有土地都是种植养殖的生态食材，符合我国人民的生活需要，以及修建的设施，当地政府也是认可支持的。申请人在2016年10月6日才流转了X村X组的土地，2015年没有承包任何队组的土地，修建猪舍及管理房是2016年10月，并且是X村X组的土地，不是X村X组的土地。被申请人的处罚决定认定事实不足，处理欠妥，不符合党中央对大力发展农业综合开发的指导精神。二是处罚不合理，关于猪舍问题，X镇政府说限养区每亩不超过5头，并做好环保工作。申请人根据X镇人民政府2019年X号文件进行改造，做化粪池、沼气池、沉粪井，干粪堆码池产有机肥，后又在用地上面修猪圈，并是活动板房墙体，也不是永久性建筑，搞农业开发经营养猪，修猪舍是合理的，也是公司生态经营不可少的。养猪是为了促进生态产业发展理念，更是基层政府支持同意的。关于管理房问题，申请人在流转土地上修建的管理房是住房复垦的，为一般农地，不是基本农田。当时修建时是请示了政府得到同意后修建的，管理房是用于存放设备、饲料等物品，是一个农业公司必要设施。在流转土地上进行农业开发经营，很多单位和个人都修建了养殖设施和管理的临时用房，处罚决定要求申请人拆除是不合理的。申请人法定代表人是建卡贫困户，妻子双癌重病，长期卧床，需要人护理，家中资金看病用尽。申请人响应党的号令，大力发展农业开发，希望给国家和政府减轻负担，尽快脱贫。经营四年，欠银行贷款X万元，私人债务近X万元，现在又处罚决定罚款人民币X元，真是雪上加霜、火上加油。

被申请人称：一是处罚事实清楚，被申请人作为万州区查处自然资源违法案件的行政主管部门，依法对申请人破坏农用地一案进行了调查处理。2016年10月，申请人与万州区X组签订《重庆市农村土地承包经营权流转合同》，流转X组土地共计27.12亩用于生态养殖和蔬菜种植。2015年10月，申请人开始占用集体土地修建养猪场及管理房，同年年底完成建设，申请人修建养猪场及管理房未办理相关用地手续。经现场勘测，养猪场及管理房总占地X平方米。其中，1层混合结构房屋X栋，占地面积X平方米，建筑面积X平方米；其他设施占地X平方米，均为水泥硬化地面。经套合土地利用总体规划和土地利用现状数据库，该宗地全部不符合土地利用总体规划，占用基本农田X平方米。申请人的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第三十六条第二款、《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成了破坏农用地（耕地、基本农田）的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，我局对其作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》，并于2020年5月6日送达当事人。关于申请人违法时间及地点的认定，因申请人自述养猪场及管理房于2015年X月开始修建，并于当年年底建设完成。根据勘测图套合土地利用现状数据库（第二次全国土地调查），该宗地坐落及权属均为X组。根据第三次全国土地调查（还没正式启用），该宗地坐落为X组，权属为X组。由于“三调”成果还未正式启用，被申请人认为秉从尊重客观事实的原则，可以对行政处罚决定书的违法地址予以更正。我局以破坏农用地对申请人进行违法认定并作出行政处罚，其违法状态持续至今，违法建设时间和村组地址问题并不实质影响该案的事实认定。二是处罚适当，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条，破坏耕地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款。罚款额为耕地开垦费的2倍以下。根据《基本农田保护条例》第三十三条，破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。责令限期改正主要用于违法行为轻微或违法行为正在进行，未造成严重后果，且违法当事人愿意自行改正，消除违法状态的情形。本案中，仅有通过拆除复耕才能达到治理要求。因此，被申请人对申请人作出的责令15日内拆除新建的建（构）筑物和其他设施，并处以破坏耕地（基本农田）面积每平方米25元（耕地开垦费1倍）的罚款是适当的，请求复议机关维持我局的处罚。

经审理查明：被申请人于2019年6月26日接到关于申请人疑似非法占地的线索，并于同年10月30日对案涉违法地点的建筑情况拍摄了现场照片。2019年11月4日被申请人对申请人违法占地一案立案调查，《立案呈批表》“主要违法事实”一栏载明“经核查，2015年10月，重庆渝维贡生态农业公司未经批准擅自在万州区X组集体土地上修建养猪场及管理房”。同年11月5日，被申请人对案涉违法地点的建筑制作了《现场勘测笔录》，勘测地点载明“X组”，勘测情况载明“总占地面积X㎡,其中1层混合结构房屋X栋共占地X㎡，水泥硬化地面占地X㎡”，申请人法定代表人在笔录上予以签名捺印。当日，被申请人对X制作了《调查笔录》，X陈述申请人的养猪场和管理房是2015年10月开始修建，2015年年底建设完成；养猪场是棚房，管理房是活动板房；土地来源是和X组租用的，在X组一共租用土地X亩左右，在X组租用X亩左右，以合同及农村土地产权流转交易鉴证书为准；修建养猪场及管理房没有办理手续，只是想用猪粪作为果树的基肥。2020年4月9日，被申请人作出万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》和万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》并予以送达，申请人法定代表人确认并签字。2020年4月29日，被申请人作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》并予以送达，其《行政处罚决定书》认定申请人擅自在万州区X组集体土地上修建养猪场及管理房，违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第三十六条第二款、《基本农田保护条例》第十七条的规定，构成了破坏农用地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条和《基本农田保护条例》第三十三条的规定，决定责令申请人15日内拆除新建的X平方米1层混合结构房屋X栋、X平方米水泥硬化地面，恢复原种植条件，并处罚款人民币X元（按耕地开垦费的1倍即25元/平方米）。

另查明，申请人于2016年成立，营业执照载明的申请人住所地为万州区X镇X村X组。2016年11月16日，申请人与重庆市万州区X镇X村X组签订《重庆市农村土地承包经营权流转合同》，约定流转的土地用于申请人实施生态养殖和蔬菜种植，进行生态农业项目建设。2019年7月被申请人制作的《地块图幅与土地利用总体规划图》显示申请人修建养猪场及管理房所在土地为规划基本农田保护区。2020年7月29日（行政复议期间），被申请人作出《补正通知书》，将万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》中违法地址由“X镇X村X组”补正为“X镇X村Y组”，并向申请人进行送达。

上述事实有下列证据证明：1、《现场照片》；2、《现场勘测笔录》及附件；3、《调查笔录》；4、万州规资[处罚告知]〔2020〕X号《行政处罚告知书》及送达回证 ；5、万州规资[听证告知]〔2020〕X号《行政处罚听证告知书》及送达回证 ；6、万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》及送达回证；7、《重庆市农村土地承包经营权流转合同》；8、申请人营业执照；9、《地块图幅与土地利用总体规划图》；10、《补正通知书》及送达回证。

本机关认为：因本案申请人占地行为发生在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）施行之前，被申请人作出万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》的时间在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正版）施行之后，本案涉及新、旧《中华人民共和国土地管理法》适用衔接问题，本机关参照适用“实体从旧、程序从新、更有利于保护申请人”的原则，原则上按旧法处理，但如果按照新法更有利于申请人的，按照新法处理。结合本案《现场照片》《现场勘测笔录》《调查笔录》《地块图幅与土地利用总体规划图》等证据足以证明申请人未经审批占用农用地修建养猪场及管理房的违法事实。被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正版）第三十六条第二款“禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等”、《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”之规定认定申请人破坏农用地并无不当。被申请人根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条“依照《土地管理法》第七十四条的规定处以罚款的，罚款额为耕地开垦费的2倍以下”、《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任”之规定作出责令申请人15日内拆除新建的X平方米1层混合结构房屋X栋、X平方米水泥硬化地面，恢复原种植条件，并按照耕地开垦费的1倍处罚款X元的行政处罚适当。此外，对于本案违法地点的认定问题，结合申请人法定代表人的陈述、申请人住所、流转合同，以及被申请人《补正通知书》，本机关认定案涉违法地点为“万州区X镇X村Y组”。由于本案被申请人作出的行政处罚决定认定申请人实施破坏农用地的事实清楚、证据充分，虽然被申请人对违法地点的认定有误，但已对违法地点的认定进行了补正，若仅以被申请人认定违法地点有误而撤销本案行政处罚决定、责令重新作出处理，将徒增申请人的程序负担。

综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：

维持被申请人万州区规划和自然资源局作出的万州规资[处罚决定]〔2020〕X号《行政处罚决定书》。

如不服本决定，申请人可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。

重庆市万州区人民政府    

       2020年8月25日