附件1

重庆市耕地认定及种植指导手册

（试行）

2023年9月

目  录

1总 则.........................................................................................................................2

2 耕地的定义及认定标准...........................................................................................2

3 耕地中农作物间套作经济作物技术（试行）...........................................................5

总 则

1.本手册适用于耕地种植及耕地调查认定工作的参考。

2.依据《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号）、《自然资源部 农业农村部 国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号）、《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》、《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发﹝2021﹞166号）、自然资源部第三次全国国土调查工作分类培训等有关要求，结合重庆市自然地理条件、常见的耕作制度和利用方式，梳理形成重庆市耕地调查认定标准和耕地中农作物间套作经济作物技术手册。

3.各区县在开展耕地种植及耕地调查认定工作时，除应参照本手册外，还应符合国家及重庆市有关技术标准的相关规定。

4.耕地的定义及认定标准部分由市规划和自然资源局负责解释，重庆市耕地中农作物间套作经济作物技术手册（试行）部分由市农业农村委负责解释。

耕地的定义及认定标准

一、耕地的定义

为构建自然资源统一调查监测体系，2020年11月，自然资源部印发了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（简称分类指南）》，建立全国统一的国土空间用地用海分类，进一步明确了耕地定义。目前，国土变更调查采用《分类指南》中耕地的定义，作为耕地调查认定的标准。

耕地是指利用地表耕作层种植农作物为主，每年种植一季及以上（含以一年一季以上的耕种方式种植多年生作物）的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇、休耕地）；以及间有零星果树、桑树或其他树木的耕地；包括南方宽度<1.0米固定的沟、渠、路和地坎（埂）；包括直接利用地表耕作层种植的温室、大棚、地膜等保温、保湿设施用地。

二、耕地的认定标准

依据第三次全国国土调查及年度国土变更调查相关技术标准及要求，以下7种类型土地按耕地认定。其中，新增耕地现状必须是正在种植的粮棉油糖菜等农作物，且农作物必须出土长苗。

（一）种植农作物土地。单作和连作、轮作、间作种植农作物的土地。包括种植粮、棉、油、糖、蔬菜的土地，种植饲用类农作物、烟草类农作物、草本类水果、绿肥类农作物的土地。

（二）不同耕作制度，以种植和收获农作物为主的土地。包括轮种、间种（如农果间种）、套种、复种、轮歇（休耕）等种植方式的用地。对耕地上间作、套作、混作园木、林木的，首先必须以种植和收获耕地农作物为主；其次未达到园地标准（覆盖度小于50%或每亩株数小于合理株数70%）的图斑，按照耕地调查；未达到林地标准（乔木郁闭度<0.1）的图斑，按照耕地调查。

（三）围垦的土地上种植农作物的耕地。在江、河、湖等围垦的土地上种植农作物，且平均每年能保证收获一季的土地。

（四）地面塌陷仍在耕种的耕地。指由于地下采矿（如采煤），造成地面塌陷，但仍在耕种的土地。

（五）水田养殖仍在耕种的耕地。指在种植水稻、藕等水生农作物的耕地内，同时养殖鱼、虾、蟹、蛙、鳝等水产品的利用方式。耕作层未硬化或破坏，具备蓄水保肥能力，以种植水生农作物为主，且年内至少收获一季农作物。

（六）大棚内地表种植农作物的耕地。指在温室、大棚内，耕作层未破坏，在地表种植并收获上述耕地农作物。

（七）未耕种（撂荒）按耕地认定（25度以上坡耕地、退耕还林、冲沟或沟壑除外）。原为耕地，且未间作、套作、混作果林的，一年以上闲置未耕种，尚未达到灌木林地（灌木覆盖度≥40%）、乔木林地（乔木郁闭度≥0.1）标准，现状多为杂草、少量灌木。

重庆市耕地中农作物间套作经济作物技术手册

（试行）

为落实耕地利用优先序、兼顾粮食作物和经济作物协同发展、统筹巩固拓展脱贫攻坚成果与全面推进乡村振兴底线任务，由市农技总站牵头组织专家制定《重庆市耕地中农作物间套作经济作物技术手册（试行）》（以下简称技术手册）。本技术手册为试行版，结合实际工作修订完善。

一、适用范围

本技术手册适用于耕地上人工种植的植物，包括两大类：第一类为农作物，主要有粮食、草本油料、棉麻、糖料、蔬菜、饲草饲料、绿肥、草本水果、烟草等。第二类为经济作物，主要有果树、茶叶、花卉、中药材等。

二、耕地利用基本原则

坚持耕地利用优先序，即耕地优先用于粮食和草本油料、棉麻、糖料、蔬菜等农产品及饲料饲草等农作物生产。

三、耕地中农作物间套作经济作物技术要求

耕地种植农作物要大力推广良种良法，提高产量和品质。已种植经济作物的耕地，通过合理调整种植模式，防止流失成为园地、林地。

一是对生态不适宜、低产低效、失管弃管的经济作物，在尊重经营主体意愿的基础上，有序退出种植，及时恢复耕地属性，用于种植农作物。

二是暂时无法退出的经济作物，在尊重经营主体意愿的基础上，参照农作物间套作经济作物栽植密度要求，通过疏行、疏株和整形修剪等提高产品品质，使经济作物冠幅覆盖投影面积占耕地比重小于50%。同时利用行间株间空地及时间套作一季及以上农作物，增加耕地产出率。

三是建立健全佐证档案资料。农作物间套作经济作物的耕地，利用“国土调查云”现场举证，充分反映其耕地主要用途及每年种植一季农作物生长状态。相关佐证档案保存2年以上。

附  录

附表1 重庆市耕地优先种植农作物一览表

附表2 重庆市耕地间套作部分经济作物栽植密度要求

附表3 重庆市耕地中农作物间套作经济作物模式参考

附表1

重庆市耕地优先种植农作物一览表

附表2

重庆市耕地间套作部分经济作物栽植密度要求

另：1. 耕地中农作物间套作茶叶，茶树种植行距应符合150厘米以上限值要求，以春茶生产为主，在春茶采摘季结束后，对茶蓬行间间距达不到限值要求的进行间伐或修剪，达到茶棚间的间距大于80厘米的限制指标，同时符合农作物种植面积>50%的要求，并种植矮杆玉米、高粱、大豆等一季农作物。

2. 耕地中农作物间套作中药材，分为食药同源蔬菜、一年生草本中药材和多年生中药材三种间套作模式。耕地种植食药同源蔬菜和一年生中药材，符合附件一要求的品种按农作物管理。

附表3

重庆市耕地中农作物间套作经济作物模式参考

注：果树类中药材为：枳壳（枳实）、佛手、无花果等

            重庆市万州区农业委员会

重庆市万州区国土资源和房屋管理局

重庆市工商行政管理局万州区分局

关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的

实   施   意   见

万州农委发〔2016〕44号

各镇乡（民族乡）人民政府，街道办事处：

为进一步加强对工商资本租赁农地监管，规范土地流转行为，建立健全风险防范机制，维护农民群众合法权益和农村社会稳定，根据重庆市农委、市国土房管局、市工商局《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的指导意见》（渝农发〔2015〕283号）要求，结合我区实际，现就加强对工商资本租赁农地监管和风险防范提出以下实施意见。   

一、明确监管对象，落实监管职责

1. 监管对象。工商资本租赁农地监管对象是工商业者投入资本到农村租赁农户承包耕地的行为。主要针对三类情况：工商企业到农村租赁农户承包耕地；城镇居民到农村租赁农户承包耕地；农村居民利用从事工商业赚取的资金或吸收工商资本租赁农户承包耕地。

2. 责任主体。村民委员会作为工商资本租赁本村农地直接监管主体，依照法律规定，对工商资本租赁本村农地行为全过程进行监管和协调服务，维护租赁土地双方的合法权益。镇乡人民政府和街道办事处承担工商资本租赁农地日常监管和指导服务工作。各镇乡（街道）要强化组织领导，落实具体监管部门和人员，结合当地实际抓紧落实监管措施，对工商资本租赁农地进行全面核查，依法进行规范，发现问题及时处理和上报。

3. 部门配合，各司其职。农业部门要认真做好土地流转日常管理和服务工作，发现违反法律政策规定的，应及时通报有关部门并联合查处；国土部门要重点加强对租赁农地擅自转为建设用地情况的监管，及时查处违法违规行为；工商行政管理部门负责通过企业信用信息公示系统向社会公开租赁农地企业的基本信息；其他相关部门要按照政策要求配合实施相关产业扶持政策和优惠措施。要建立部门责任追究制，确保事有人干、责有人担。

二、加强对工商资本租赁农地的监管

4. 规范流转行为。土地流转必须坚持“依法、自愿、有偿”的原则，切实维护承包农户的土地流转自主权。农村土地承包经营权属于承包农户，土地是否出租，价格如何确定，应由承包农户自主决定。没有农户的书面委托，农村基层组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包地。严禁政府和基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地，凡是整村整组流转的，必须经全体农户书面委托，严禁以少数服从多数的名义，将未经农户同意的承包地集中对外招商经营，严禁采取强迫命令，搞一刀切，防止少数基层干部私相授受，谋取私利。引导工商资本租赁农地通过农村产权交易公开市场规范进行。

 5. 建立工商资本租赁农地审查审核机制。各镇乡（街道）要积极建立对工商企业租赁农地的审查审核制度，明确镇乡人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会或发包方等审查审核主体的职责，根据审查审核内容和租地规模，制定具体的审查审核程序和标准，对经营主体的资质、商业信誉、农业经营能力、经营项目、土地用途、风险防范，以及是否符合当地产业布局和现代农业发展规划等内容，采取书面报告、现场查看和部门专家会商等方式进行审查审核。土地用途审查要征求片区国土所意见，工商企业信用情况要依据工商部门出具的《企业信用报告》进行审查。对符合审查审核条件的，可以享受相关产业扶持政策和优惠措施；不符合相应条件或与国家法律、法规和政策相抵触的，要进行限制或禁止，不得享受相关产业扶持政策和优惠措施；为稳定发展粮食生产，对工商企业（组织或个人）租赁农地发展粮食规模化生产的可适当放宽条件。

6. 规范合同签订。规范签订土地流转合同是规范流转行为的关键环节，工商资本租赁农地必须在镇乡（街道）农村土地承包管理部门的指导下签订书面土地流转合同，合同格式统一使用重庆市农业委员会和重庆市工商行政管理局联合制定的《 重庆市农村土地承包经营权出租合同（示范文本）》。流转合同中应明确流转土地的四至、座落、面积、质量等级、期限、起止日期、土地用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项，合同标的必须具体、明确，租金首选以实物计算，如以货币计租，租金应随着物价上涨逐年增加，而且先付一年以上租金，后用地。合同中要特别约定租赁到期交还土地时恢复土地耕种相关事宜，可以要求租地方交纳一定金额的土地复耕保证金，委托镇乡人民政府（街道办事处）专户保管，也可以要求租地方提供履约担保。因不可抗力无法继续经营而终止合同，耕作道路、水利等农业基础设施是否恢复土地耕种应在合同中明确约定。合同签订以流入方直接与承包农户逐户签订出租合同为主要方式，也可采取委托村社集体经济组织等单位或个人与流入方签订合同。委托村社集体经济组织等单位或个人签订流转合同的，承包农户必须出具重庆市农业委员会和重庆市工商行政管理局联合制定的《农村土地承包经营权流转转出委托书（示范文本）》作为合同附件。

镇乡（街道）要指派农村土地流转监管人员介入土地流转过程，指导合同签订，审查合同内容，确保每一份土地流转合同合法合规。租赁土地双方自愿，可到镇乡人民政府（街道办事处）申请合同鉴证。镇乡人民政府（街道办事处）按照土地流转合同鉴证要求，对流转当事人提出的流转合同鉴证申请，要及时予以办理，不得收取任何费用。

7. 工商资本租赁农地实行分级备案制度。土地流转合同签订后，流入方应在10日内报发包方和镇乡人民政府（街道办事处）备案。备案事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。租赁农地50亩（含50亩）以上的，镇乡人民政府（街道办事处）必须进行备案登记，并建立工作台账。其中300亩（含300亩）以上的，经镇乡人民政府（街道办事处）备案后，还需报区农委备案。属设施农业的还应按《重庆市万州区农业委员会关于规范设施农用地备案管理程序的通知》（万州农委函〔2015〕154号）要求备案。从2016年起，工商资本租赁农地未经备案的，一律不得享受任何农业产业扶持政策和优惠措施。

8. 加强租赁农地监管。坚持最严格的耕地保护制度，切实保护基本农田，切实保障农地农用。租地企业（组织或个人）要严格按照合同约定在租赁农地上直接从事农业生产经营，不得改变农用地用途，未经承包农户同意，不得转租和抵押担保。要指导租地企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。要强化租赁农地的用途管制，严禁通过出租（承租）、承包等“以租代征”方式，擅自将农用地和未利用地转为建设用地，采取坚决措施严禁改变农用地用途，防治耕地“非粮化”、“非农化”，对违法改变农地用途搞非农建设的，要组织力量立即查处。各镇乡（街道）要建立健全乡村联动、农民参与的检查监督机制，对租赁农地经营、项目实施、风险防范等情况要定期开展监督检查。鼓励和支持农村集体经济组织和承包农户对租赁农地利用情况进行监督。

9. 加强对违法违规行为的惩戒力度。对撂荒耕地、违反产业规划的，可以停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。特别对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，必须发现一起，查处一起，限期整改，并依法追究相关责任。对违反合同约定的，流转土地的农户和农村集体经济组织可依法解除农地租赁合同，并要求赔偿。

三、加强对工商资本租赁农地的风险防范

10. 限定工商资本租赁农地的规模和时间。工商资本首次租赁农户承包地面积一律不得超过1000亩，确有良好经营业绩的，经镇乡人民政府（街道办事处）批准方可进一步扩大租赁规模。对已超出当地上限标准的，在不影响农业生产的情况下，可按照合同约定继续履行，合同到期后按照新的规定进行调整。对租赁期限，应视项目实施情况合理确定，可以采取分期租赁的办法，但一律不得超过2027年6月30日。

 11. 建立工商资本租赁农地的风险防范机制。各镇乡（街道）要积极建立工商资本租赁农地的风险防范机制，工商资本租赁农地应先付租金、后用地。租地企业（组织或个人）可以按一定时限和一定比例缴纳风险保障金（风险保障金原则上不低于二年的土地租金）。有条件的镇乡（街道）可安排一定的财政资金建立农村土地经营权流转风险保障基金，风险保障基金用于防范承包农户权益受损和土地复垦。镇乡（街道）对租赁农地风险保障金要设立专帐管理，专款专用，对租地企业所缴纳的风险保障金，租赁合同期满租赁者无违约行为的，应当及时予以退还。各镇乡（街道）还可以开展农业保险、农业担保相结合的多种形式的风险防范机制探索，提高风险保障能力。

四、加强对工商资本租赁农地的引导和服务

12. 引导工商资本到农村发展适合企业化经营的项目。对工商资本进入农业，主要是鼓励其根据当地资源禀赋、产业特征，重点发展资本、技术密集型产业，从事农产品加工流通和农业社会化服务。鼓励工商资本发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖等适合企业化经营的现代种养业以及当地需要、符合农业发展规划的农业产业，开发农村“四荒”资源发展多种经营，投资开展土地整治和高标准农田建设。鼓励开展农业环境治理和生态修复，在生产发展中切实保护耕地等农业资源，严禁占用基本农田挖塘栽树及其他毁坏种植条件的行为。

13. 建立工商资本与当地农户合作共赢的利益联结关系。工商资本进入农业，应通过利益联结、优先吸纳当地农民就业等多种途径带动农民共同致富，不排斥农民，不代替农民。鼓励“公司+农户”共同发展，支持农业企业通过签订订单合同、领办创办农民合作社、提供土地托管服务等方式，带动种养大户、家庭农场等新型农业经营主体发展农业产业化经营，实现合理分工、互利共赢，让农民更多地分享产业增值收益。

14. 加强工商资本租赁农地行为的指导和服务。各镇乡（街道）要加快建立完善多种形式的土地经营权流转市场和服务体系，广泛宣传农村土地承包经营权流转政策，对所有工商资本租赁农地行为，逐宗落实专人，帮助其完成考察协商、签订合同和鉴证备案等工作，全程跟踪指导和服务。要加强合同的履约监督，对违约拖欠农户租金的，要督促企业（组织或个人）尽快清偿。要建立健全土地流转纠纷调解机制，引导流转双方依法依规解决流转纠纷，保障出租土地农户利益。

重庆市万州区农业委员会        重庆市万州区国土资源和房屋管理局

                                    重庆市工商行政管理局万州区分局       

                                          2016年4月25日